國(guó)務(wù)院探索取消施工圖審查

政府買單，很(hěn)多(duō)地方财政不支持。

精(jīng)簡審批環節，取消施工圖審查是上策。

有關施工圖審查必要性的争論随着3月26日國(guó)務(wù)院辦公廳《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）的出台将迎來大結局。為(wèi)了實現在2019年上半年将工程項目審批時限壓縮在120個工作(zuò)日内，《實施意見》提出要進一步精(jīng)簡審批環節，要求“試點地區(qū)在加快探索取消施工圖審查（或縮小(xiǎo)審查範圍）、實行告知承諾制和設計人員終身負責制等方面，盡快形成可(kě)複制可(kě)推廣的經驗。”

這是近年來國(guó)務(wù)院首次明确提出要取消施工圖審查制度，而且對取消施審之後的責任落地提出了解決辦法，即告知承諾制以及設計師終身負責制。

2017年10月，國(guó)務(wù)院令對《建設工程質(zhì)量管理(lǐ)條例》《建設工程勘察設計管理(lǐ)條例》中有關施工圖審查的部分(fēn)進行了修改，取消了其中“應當将施工圖設計文(wén)件報縣級以上人民(mín)政府建設行政主管部門或者其他(tā)有關部門審查。”即相關部門不必對施工圖進行審查，沒有了法定義務(wù)和責任。住建部于2018年12月29日又一次修訂《房屋建築和市政基礎設施工程施工圖設計文(wén)件審查管理(lǐ)辦法》，提出“逐步推行以政府購(gòu)買服務(wù)方式開展施工圖設計文(wén)件審查”。直至此次《實施意見》提出“将加快探索取消施工圖審查”，從政府行政審查——市場操作(zuò)政府監管——政府購(gòu)買——取消，施工圖審查将走完其全生命周期。

取消的原因與背景

近兩年政府全力提升營商環境，而施工圖審查的改進是提升營商環境的重要環節，在保留施審環節的前提下，政府購(gòu)買效率最高，可(kě)以大大提升審圖效率，壓減施工許可(kě)審批時限，而且還可(kě)以消除因市場化運作(zuò)給施工圖審查工作(zuò)帶來的各種不良影響。但難點在于一是政府主管部門不僅增加了大量的工作(zuò)而且還承擔起了比以往更大的責任；二是地方财政是否願意、值得以及負擔得起這筆(bǐ)費用(yòng)。從去年底提出政府購(gòu)買服務(wù)至今，據了解，除了之前就率先實施政府購(gòu)買服務(wù)的湖(hú)南、山東、重慶、浙江、青海、吉林等省，很(hěn)多(duō)省份在着手推行，真正執行的省份并不多(duō)，而且在執行過程中以上兩個問題明顯地表現了出來。

在采訪中，很(hěn)多(duō)方面都普遍有同樣的反映：大城市财政比較寬裕，付出這點錢也許沒有問題，但是對于小(xiǎo)城市、區(qū)、縣、鎮，連教師的工資都發不出怎麽可(kě)能(néng)還會付施工圖審查費？當然，管理(lǐ)部門不會說不付，隻是說以後付，或今年不付，明年再付。大量的施工圖審查單位是市場行為(wèi)，今年不吃飯了等明年再吃？那不可(kě)能(néng)。所以審圖公司便有選擇地為(wèi)能(néng)付得起的政府審圖，付不起或拖欠的就不審。而有些省市原來就有隸屬于政府主管部門的審圖機構，就隻能(néng)全部自己審，不論是否具備能(néng)力，因為(wèi)量大而且要求審結的時限又非常緊張，隻能(néng)非常粗略或直接蓋章，審圖便流于形式，相比過去由建設單位委托，更加不能(néng)保證質(zhì)量。

取消的過程和時間

根據目前實施購(gòu)買服務(wù)情況的反饋，再根據目前建設項目審批制度改革的推進力度，要求在今年上半年完成壓減行政審批時限的目标，這個過程估計應該不會太慢，不排除有些尚未實施政府購(gòu)買的省市會直接取消。“政府購(gòu)買”模式下，政府作(zuò)為(wèi)責任主體(tǐ)既出錢又擔責，肯定是不可(kě)能(néng)長(cháng)久的，幾乎可(kě)以判斷，“探索取消”的過程會比以往任何時候都短。

取消後的替代方式

施工圖審查實施近20年，取消的聲音一直存在，但出于加強工程設計質(zhì)量監管的目的，一直是作(zuò)為(wèi)政府的一個重要抓手。那麽取消之後，政府如何作(zuò)為(wèi)？質(zhì)量責任如何落實？這也是政府一直不肯放手的重要原因。

《實施意見》的原文(wén)是“試點地區(qū)要進一步精(jīng)簡審批環節，在加快探索取消施工圖審查（或縮小(xiǎo)審查範圍）、實行告知承諾制和設計人員終身負責制等方面，盡快形成可(kě)複制可(kě)推廣的經驗。”可(kě)以理(lǐ)解為(wèi)：為(wèi)了精(jīng)簡審批環節，可(kě)以取消施工圖審查或縮小(xiǎo)審查範圍。“縮小(xiǎo)範圍”是縮減審查内容還是減少審查項目範圍？比如社會投資工程不再審查？也許兩者都有可(kě)能(néng)。

不審之後，把設計質(zhì)量責任由設計人員終身負責，這與前兩年住建部的“五方責任主體(tǐ)”相一緻，“誰設計誰負責”，本來設計責任就是非常明确的，在增加了審圖環節之後，等于政府和審圖機構為(wèi)設計分(fēn)擔了部分(fēn)責任，所以出了問題之後很(hěn)多(duō)業主投訴政府，一些實力不夠的設計單位也把審圖機構當成了公司的“總師室”，這樣一來其實責任更分(fēn)散。“誰投資，誰負責”，如果說政府投資項目有審圖的必要性，而社會投資項目由政府審圖的必要性則需要質(zhì)疑。

告知承諾的實施範圍

告知承諾制是行政審批制度改革的一項非常重要的舉措，也是其中最大的亮點。早在2001年在上海浦東開始試點，當時僅僅局限于幾個領域，比如企業設立登記等等。2004年進行推廣不斷地擴大告知承諾适用(yòng)的範圍，2009年《上海市行政審批告知承諾試行辦法》出台，試行三年後正式出台，除直接涉及公共安(ān)全、生态環境保護以及直接關系人身健康、生命财産安(ān)全的行政審批事項外，對于能(néng)夠通過事後監管糾正不符合審批條件的行為(wèi)且不會産生嚴重後果的行政審批事項，都可(kě)以實行告知承諾。從上海的情況來看，告知承諾制的探索時間已經夠長(cháng)。

2015年，國(guó)務(wù)院對116項行政審批事項進行了改革，其中對26項實行告知承諾，2018年開始，更多(duō)地方更多(duō)事項開始推行告知承諾制，建設工程領域裏建設項目選址審批、建設用(yòng)地規劃許可(kě)證、建築設計方案審查、建設工程規劃許可(kě)證、建設工程報建許可(kě)、建設工程勘察、設計、施工、監理(lǐ)招投标備案和直接發包手續辦理(lǐ)、建設工程報監、建設工程施工許可(kě)、工程項目施工圖審查、建設工程合同登記備案等都有地方開始實施。2017年，住建部發文(wén)建築業企業資質(zhì)審批進行試點，在上海、北京和浙江對建築工程、市政公用(yòng)工程施工總承包一級資質(zhì)開展告知承諾審批進行試點。

所謂“告知承諾制”是指政府部門公開條件、标準，告知行政相對人具體(tǐ)的要求，相對人做出相應承諾會按照這些要求去做，審批部門依據承諾書直接做出行政決定，發放許可(kě)。之後在給出的一個時間段内檢查達到要求。這樣可(kě)以節省大量的前置審批時間。其中的核心在于将責任從行政者轉移到承諾人，要以自己的誠信作(zuò)為(wèi)擔保。告知承諾制特别考驗的是政府事前告知和事後監管的能(néng)力，同時也是對承諾人的誠信度的極大考驗。

《實施意見》中提出的告知承諾在此也可(kě)以有多(duō)個理(lǐ)解，如果不取消，則可(kě)能(néng)實施告知承諾，将審查的要求事先告知設計單位和設計人員，做出承諾直接頒給相應的許可(kě)，之後在約定的時間内（比如半年）再進行核驗或抽查，如果未能(néng)達标則撤銷，列入“黑名單”給予處罰。上海、廣西、廈門等試點建築師負責制的地方，其中一項改革内容即是建築師對施工圖審查内容做出承諾即頒發施工許可(kě)，之後再核驗。因此試點也有一些成果。

另外，對相關的事項，比如設計企業資質(zhì)審批也不排除實施告知承諾制的可(kě)能(néng)。既然建築業資質(zhì)已在試點，而設計企業無論是從質(zhì)量還是安(ān)全的角度相比施工企業都要相對壓力小(xiǎo)一些，因此不排除尚未出台的工程設計資質(zhì)在合并同類項、對專項資質(zhì)進行縮減之後，以告知承諾制的方式實施審批。也許還有其他(tā)可(kě)能(néng)，在此暫不表述。