0  引  言

在《建築業發展“十三五”規劃》和《國(guó)務(wù)院辦公廳關于促進建築業持續健康發展的意見》指導下，全過程工程咨詢開始有了發展的依據，并逐步向整個工程建設領域中推進和展開。

按照文(wén)件要求，政府對發展“全過程工程咨詢”做出了如下的具體(tǐ)部署：“鼓勵投資咨詢、勘察、設計、監理(lǐ)、招标代理(lǐ)、造價等企業采取聯合經營、并購(gòu)重組等方式發展全過程工程咨詢，培育一批具有國(guó)際水平的全過程工程咨詢企業。”

1  全過程工程咨詢是建立在工程建設全周期之上

1.1  全過程工程咨詢的定義

“全過程工程咨詢”自2017年2月21日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關于促進建築業持續健康發展的意見》（國(guó)辦發[2017]19号）文(wén)件中特别提出之後，社會對它的理(lǐ)解和解釋各具特色，參照網絡上的各種定義和描述，選取如下這段話給“全過程工程咨詢”進行定義，對從事監理(lǐ)工作(zuò)的人員來說，顯得有點似曾相識的親近感。

全過程工程咨詢是指從事工程咨詢服務(wù)的企業受建設單位委托，在授權範圍内對工程建設的全過程提供專業化咨詢和服務(wù)的活動。具體(tǐ)包括為(wèi)建設方提供投資咨詢、勘察、設計、監理(lǐ)、招标代理(lǐ)和造價的全過程集約化咨詢服務(wù)。

也就是說，全過程工程咨詢，涉及建設工程全生命周期内的策劃咨詢、前期（投融資）可(kě)研、工程設計、招标代理(lǐ)、造價咨詢、工程管理(lǐ)、施工前期準備、施工過程監理(lǐ)、竣工驗收及運營後的項目評估等各個階段的咨詢（管理(lǐ)）服務(wù)。

1.2  全過程工程咨詢的工作(zuò)内涵

正如國(guó)辦發[2017]19号文(wén)中所明确的這樣：“鼓勵投資咨詢、勘察、設計、監理(lǐ)、招标代理(lǐ)、造價等企業采取聯合經營、并購(gòu)重組等方式發展全過程工程咨詢”，全過程工程咨詢是綜合了工程建設全周期内非生産性勞動成果的集合體(tǐ)。

全過程工程咨詢涵蓋了工程建設整個生命周期内的技(jì )術服務(wù)和管理(lǐ)服務(wù)。通俗一點的說法就是：咨詢單位為(wèi)服務(wù)購(gòu)買方提供沒有超出法律限定之外的一切非生産類服務(wù)需求。

1.3  全過程工程咨詢的發展方向

全過程工程咨詢現階段處于整合與起步階段，随着社會對該過程需求和實施效果的表現，決定該階段路程的長(cháng)遠(yuǎn)。在現有體(tǐ)制下，有強大的政府購(gòu)買需求為(wèi)後盾，在一定程度上将會刺激這一市場的迅速發展和成長(cháng)；如果少了民(mín)間和私人資本的全面參與，其發展前景有可(kě)能(néng)受到一定的制度幹擾與約束。

就像現有的監理(lǐ)制度一樣，從制度建立的出發點來看，工程監理(lǐ)具有與世界咨詢國(guó)際慣例接軌的藍本，實施過程中，在政府各類需求的引導下，逐漸偏離了其原有的軌道。監理(lǐ)的現狀并不代表監理(lǐ)制度的失敗，而是社會需求促使監理(lǐ)制度發生了偏向，加上立法讓這一偏向變成了制度而得到固化，使得工程監理(lǐ)失去了對施工過程控制的動力和效能(néng)，也讓社會對監理(lǐ)制度産生了懷疑和偏見，這并不是監理(lǐ)制度的錯誤。同樣，全過程工程咨詢參照國(guó)際咨詢慣例，如果能(néng)吸取監理(lǐ)制度的教訓，在執行過程中始終明确其咨詢地位、堅持以先進的技(jì )術和管理(lǐ)為(wèi)服務(wù)宗旨、并貫徹始終；如果能(néng)将這一制度同社會經濟制度的變革一并實施，其效果一定更加突出。

全過程工程咨詢目前的發展方向主要建立在政府“放、管、服”的基礎之上，釋放政府對其建設領域投融資的管控力度，提高社會力量參與度、并提高對非私所有制下的投資進行管理(lǐ)的效率和效益，以盡可(kě)能(néng)降低成本和風險，并為(wèi)放開市場做好前期準備。

2  全過程工程咨詢是對監理(lǐ)工作(zuò)内容的覆蓋

全過程工程咨詢是對現有投資咨詢、勘察、設計、監理(lǐ)、招标代理(lǐ)和造價的合并與組合，不是如當初成立監理(lǐ)那樣建立一個全新(xīn)的咨詢體(tǐ)系。

2.1  監理(lǐ)作(zuò)為(wèi)全過程工程咨詢的一個重要組成環節

自2017年初《國(guó)務(wù)院辦公廳關于促進建築業持續健康發展的意見》（國(guó)辦發[2017]19号）發布以來，各地方政府逐漸開始落實全過程工程咨詢，同時開始的還有建設工程設計-施工一體(tǐ)化招标的試點過程；至2018年底，部分(fēn)省市更是明确了全過程工程咨詢工作(zuò)開展計劃和目标，進一步落實國(guó)務(wù)院提出的“放、管、服”政策以應對和降低日益增長(cháng)的政府政務(wù)管控工作(zuò)。

建設監理(lǐ)将如同投資咨詢、勘察、設計、監理(lǐ)、招标代理(lǐ)和造價一樣，成為(wèi)全過程工程咨詢環節中的一個分(fēn)項。繼續在施工階段接受建設單位的委托、承擔其法律範圍内的責任和義務(wù)。

在全過程工程咨詢體(tǐ)系中，施工階段監理(lǐ)的缺席在目前的條件下，一定會給工程建設程序帶來一定的混亂局面。經過三十年的監理(lǐ)發展曆程，尤其是近二十年來監理(lǐ)的高速發展，讓建設領域對監理(lǐ)在施工過程中所起的作(zuò)用(yòng)産生了一種依賴，不管這種依賴是來自對法律的尊重還是對責任的推卸，建設監理(lǐ)在大多(duō)數項目上還是起到了積極的作(zuò)用(yòng)，為(wèi)工程質(zhì)量和安(ān)全的保障等作(zuò)出了不可(kě)忽視的貢獻。對監理(lǐ)過程中出現的一些腐敗或不作(zuò)為(wèi)現象不能(néng)将之視為(wèi)是監理(lǐ)業的獨特現象，這隻是整個社會在監理(lǐ)行業的一個縮影，是任何行業中都可(kě)能(néng)存在的一種現象。

2.2  現有的監理(lǐ)制度将繼續保持

建設監理(lǐ)作(zuò)為(wèi)改革開放以來，建設領域的新(xīn)成員，其法律地位得到日益鞏固的今天，社會和法律體(tǐ)系中暫時還無法缺席施工過程中的監理(lǐ)行為(wèi)。在全過程工程咨詢體(tǐ)系沒有走向成熟之前，建設監理(lǐ)将繼續承當其應有的法律責任和義務(wù)，至于其中被社會擴大化的一些職能(néng)和責任将會随着社會法制觀念的加強得到改善或逐漸去除。

在全過程工程咨詢的行業規範沒有頒布之前，雖然一些地方性的規範開始出台并試行，其規範内容可(kě)能(néng)受社會經濟與管理(lǐ)制度的限制，在仿效菲迪克條款并參照國(guó)内現有的一些常規做法的基礎上，對當前的全過程工程咨詢的起步和發展會起到一些促進作(zuò)用(yòng)，恐難以滿足這個行業未來的發展需求。在這一過程裏，涉及全過程工程咨詢中對施工過程的管理(lǐ)必将繼續執行現有的監理(lǐ)法律文(wén)件。

依據國(guó)内法律執行的一般常識，一部法律很(hěn)少出現在嚴格執行過程中被突然取消的現象。雖然修改法律是一個政府的常設任務(wù)，但真正停止或廢除一項法律時，常常是這部法律已經不适應社會需求，或在社會上已經被逐漸的淡忘或不知從何時起就失去了效用(yòng)。如此，在一個不确定的恰當時間裏，政府才會宣布該項法律廢止。而目前的建設監理(lǐ)制度，在當前的形勢下，雖然受到社會各方诟病較多(duō)，受這些年強制性監理(lǐ)所固化下來的管理(lǐ)需求和社會習慣，其法律地位暫時還難以找到另一支撐點來取代它。

2.3  全過程工程咨詢将逐漸健全其法律體(tǐ)系

政府主導的全過程工程咨詢服務(wù)，經過前期的準備和試點之後，必将彙集各地方的實施經驗，經過總結和提煉，并參照國(guó)際慣例（以适應開放和對外服務(wù)的需要），形成具有中國(guó)特色的全過程工程咨詢服務(wù)規範；如果社會體(tǐ)制條件許可(kě)，也可(kě)以直接引入和使用(yòng)國(guó)際咨詢師協會标準，這樣将更加便捷的讓中國(guó)的工程咨詢行業與國(guó)際社會直接對接。

無論全過程工程咨詢将如何發展，一旦起步，就會向着經營上更加開放、社會化程度更廣的方向發展。投資咨詢、勘察、設計、監理(lǐ)、招标代理(lǐ)和造價這些傳統社會分(fēn)工将會得到更加快速的組合與融合，形成一些真正具備進行全過程工程咨詢能(néng)力的行業标杆企業、或行業的主導者；而不再是各個單獨專業的簡單組合。

建立全過程工程咨詢的整體(tǐ)性法律體(tǐ)系，離不開現有的各專業已有的法律法規和規範體(tǐ)系。建設領域的各專業規範及其法律地位，不會因現在試行（或實行）全過程工程咨詢而放棄。尤其是各專業的技(jì )術規範體(tǐ)系，是建立在科(kē)學(xué)發展基礎之上的，與社會制度和經濟體(tǐ)制缺少必要的聯系，這些規範體(tǐ)系具有社會普适性，隻會随着科(kē)學(xué)技(jì )術和社會生産力水平的發展、以及工程管理(lǐ)技(jì )術發生較大變化時才會進行必要的調整和修改。

全過程工程咨詢國(guó)标規範體(tǐ)系的建立将會在統一咨詢服務(wù)質(zhì)量方面起着主導作(zuò)用(yòng)，也會給社會、尤其是政府主導的工程在采購(gòu)和評價咨詢績效方面提供客觀公正的标準和依據。

3  全過程咨詢對工程建設管理(lǐ)體(tǐ)系的影響

需求是供應之母。當社會需求不斷擴大之時，供應也将随之增大；尤其是當需求在引導下被逐步擴大或縮小(xiǎo)的時候，供應也同樣會被市場之手牽引着上下波動。

全過程工程咨詢體(tǐ)系的建立不僅涵蓋施工過程的監理(lǐ)行為(wèi)，更為(wèi)提高整個建設工程的效率、改善政府管理(lǐ)工程龐大費用(yòng)支出的狀況、提高政府投資項目的經濟效益和未來全面開放國(guó)内建設市場以及進入國(guó)際市場做好準備起到積極有益的作(zuò)用(yòng)。

3.1  改變工程建設中條塊分(fēn)割的現象

當社會具有了成熟的全過程工程咨詢服務(wù)體(tǐ)系之後，政府或私人投資者将會利用(yòng)這樣的服務(wù)去管理(lǐ)設計、施工、設備采購(gòu)和運維服務(wù)等，社會采用(yòng)EPC工程總承包模式或交鑰匙工程的幾率将會迅速提高。

作(zuò)為(wèi)工程的設計-施工-采購(gòu)一體(tǐ)化模式，尤其目前市場上不多(duō)見的設計-施工一體(tǐ)化模式将徹底打破傳統設計、施工分(fēn)割運行的模式。EPC這種模式之所以被西方社會時常采用(yòng)，是因為(wèi)它不僅能(néng)縮短建設期，還能(néng)利用(yòng)咨詢公司的優質(zhì)服務(wù)對項目進行優化，降低風險、提高資本收益率等。

有了完善的全過程工程咨詢，建設方會将主要精(jīng)力投入到其擅長(cháng)的領域，有利于社會的精(jīng)細化分(fēn)工、降低社會的綜合成本和有利于技(jì )術與管理(lǐ)水平的提高；當建設方為(wèi)政府（或以政府投資占主導地位）時，政府對民(mín)間服務(wù)的采購(gòu)能(néng)夠更好的體(tǐ)現社會的公平與公正，并能(néng)減少被社會所嫉恨的内部腐敗的滋生。

3.2  改善政府對建設工程大包大攬的不正常現象

當全過程工程咨詢服務(wù)體(tǐ)系在全社會得到有效實行之後，政府可(kě)以放棄現有的各類投資管理(lǐ)公司，同時放棄龐大的工程管理(lǐ)隊伍，以減少不必要的政府公務(wù)人員和準公務(wù)人員、達到降低社會成本和間接降低社會稅收的目标（降稅、減員、增效是民(mín)衆對政府永遠(yuǎn)不變的期待）。

現有的政府投資工程占據社會固定資産投資的重要部分(fēn)，社會固定資産投資中的城市市政設施、道路交通體(tǐ)系、水利水電(diàn)和航空航天工程等，基本以政府投資為(wèi)主。當政府以其強大的投資力量來引導工程咨詢服務(wù)和工程管理(lǐ)體(tǐ)系的建設，必将對建設工程咨詢的走向起到主導作(zuò)用(yòng)；其所建立起來的這個行業也必将帶動私營投資者加入到購(gòu)買咨詢服務(wù)的行列中來。

成熟的全過程工程咨詢服務(wù)體(tǐ)系不僅将改變政府對建設工程的大包大攬（大包大攬的背後不僅是對社會企業的不信任，更是對社會利益分(fēn)配的一種壟斷），也将促使非政府投資和國(guó)際資本投資對該服務(wù)的需求。

3.3  提高建設工程投融資的效率和财務(wù)安(ān)全

建設工程的投資一般分(fēn)為(wèi)建設期和運行期。建設期是自工程第一筆(bǐ)資金開始投入工程開始到建成投産（或使用(yòng)）并将開始計算固定資産折舊之前；運行期則是從試投産一直持續到工程壽命期結束（或者生産期結束），完成整個資本投資過程。

現有的建設工程（項目）受到工程建設在全過程中不同時期由不同專業企業主導的條件下，工程（項目）對投資（或投資收益率）的敏感性隻是局限于一個階段，不能(néng)将資本對工程（項目）的敏感性貫穿在整個過程之中。尤其當一個工程（項目）的建設周期較長(cháng)，或者項目壽命期較長(cháng)時，資本對該工程（項目）的敏感性也将加大、投資風險将會提高。而在當下的投融資分(fēn)析、設計、施工和運維完全分(fēn)離的情況下，受到對後期評估經驗不足和急于獲取服務(wù)的心理(lǐ)影響，工程前期的咨詢者對該工程後期的風險評估一般采取樂觀态度，從而忽視或降低對工程（項目）未來風險程度的分(fēn)析，給工程帶來較大的風險隐患。

實行全過程工程咨詢的項目，服務(wù)方既具有較為(wèi)豐富的、科(kē)學(xué)的市場預測能(néng)力，也具備良好的社會信譽作(zuò)為(wèi)保障，對工程的全過程風險的把握将更加準确，無疑，将大為(wèi)提高建設工程的投融資效率、增加投資者财務(wù)安(ān)全的保障力度。

3.4  為(wèi)開放建設領域與世界接軌做準備

2019年伊始，就不斷傳出建設領域的改革與開放政策，2019年1月10日，由住建部辦公廳發布的《住房和城鄉建設部辦公廳關于外商投資企業申請建設工程勘察資質(zhì)有關事項的通知》中，明确了該領域不受外資限制，給予國(guó)際資本以國(guó)民(mín)待遇，“自本通知印發之日起，資質(zhì)審批部門受理(lǐ)外資投資企業（含新(xīn)成立、改制、重組、合并、并購(gòu)等）申請建設工程勘察資質(zhì)，審批标準和要求與内資一緻。”

也許這隻是建設行業向國(guó)際市場開放的一個小(xiǎo)窗口，從這裏也可(kě)以看出政府已經開始松動了建設領域對外曾經試點開放、後又關上的大門。當這扇小(xiǎo)窗口開放之後，國(guó)際上的先進咨詢體(tǐ)系和管理(lǐ)經驗會随着勘察咨詢的業務(wù)一并滲入進來。到那時，國(guó)内外工程咨詢和管理(lǐ)間的差距也許就不僅僅是國(guó)内企業在對外援助工程上所感受到的距離。

建設工程領域是政府引導下的高密度投資領域，往往也是政府調整經濟政策的杠杆領域，它的開放與否既影響到中國(guó)政府的對外信譽，也将影響到國(guó)内建築業生死存亡和後續的發展問題。當大門開放之後，當今世界上獨一無二的巨型體(tǐ)量的中國(guó)建築市場将會發生怎樣的變化，恐怕不僅僅隻是技(jì )術和管理(lǐ)上的問題，其深層的政治和經濟問題，現在一時還難以尋找到合适的解決方案。

4  結  語

經過三十年的探索與成長(cháng)，建設監理(lǐ)從無到有，發展成為(wèi)當今世界上從業人員最多(duō)的咨詢行業。在政府開始主導進行全過程工程咨詢之時，新(xīn)的咨詢業态将會改變現有的全過程工程分(fēn)段咨詢、各自為(wèi)界的局面；也将形成以投融資咨詢為(wèi)主導，設計-施工一體(tǐ)化的建設工程管理(lǐ)模式。

在全過程工程咨詢體(tǐ)系中，施工階段的監理(lǐ)将繼續保持現有的法律地位，逐步減少或去除附加在法律體(tǐ)系之上的社會職能(néng)，讓施工過程的監理(lǐ)服務(wù)更加專業化、精(jīng)細化，真正起到增加工程經濟效益和社會效益的作(zuò)用(yòng)。

開放的市場将會加速全過程工程咨詢的快速發展，尤其是外資的引進将會帶來世界上先進的管理(lǐ)咨詢經驗，對現有的全過程各階段的工程咨詢都将産生巨大的影響。