編者按：本文(wén)刊載于《建設監理(lǐ)》2015年3月刊，原題為(wèi)《工程監理(lǐ)行業資格、資質(zhì)标準現狀分(fēn)析及對策研究》。結合當前的資質(zhì)改革，現在再來看，或許有部分(fēn)可(kě)取之處。

從試點、推行到形成制度，我國(guó)的建設監理(lǐ)行業走過了26個年頭。“監理(lǐ)”一詞最初從國(guó)外引入，經過國(guó)内的長(cháng)期實踐，催生出一套較為(wèi)完整的工程監理(lǐ)理(lǐ)論，并逐步建立起較為(wèi)完善的監理(lǐ)行業法律、法規體(tǐ)系。其間，工程監理(lǐ)在建設領域的地位和作(zuò)用(yòng)逐步得到認可(kě)，與此同時，監理(lǐ)的社會責任與日俱增，發展瓶頸凸顯。成功與教訓讓監理(lǐ)行業步入發展的十字路口。

工程監理(lǐ)資格、資質(zhì)的标準為(wèi)整個監理(lǐ)行業開展工作(zuò)奠定基礎，是監理(lǐ)企業經營管理(lǐ)、監理(lǐ)工程師考試和執業最基本的依據。研究工程監理(lǐ)資格、資質(zhì)的标準，分(fēn)析其存在的不足，總結其經驗與教訓，對深化監理(lǐ)行業體(tǐ)制改革起到了至關重要的作(zuò)用(yòng)。

1  背  景

1.1　現有資格、資質(zhì)制度與監理(lǐ)事業發展的矛盾

現行監理(lǐ)資質(zhì)準入門檻，在限制中小(xiǎo)企業發展的同時，造成了行業内甲級監理(lǐ)企業一頭獨大的依附性倒金字塔結構。執業資格考試的報考條件和執業資格單一序列的設置，在抑制人才開發與成長(cháng)的同時，形成嚴重的市場供需矛盾。監理(lǐ)行業缺乏清出機制，監理(lǐ)企業隻進不出，不利于行業的優勝劣汰。強勢而又繁瑣的行政管理(lǐ)體(tǐ)制，機械的行政思維方式，束縛了企業的手腳，也耗費了企業的大量精(jīng)力。行業内普遍期待工程監理(lǐ)資格、資質(zhì)制度的改革，能(néng)夠幫助行業尋求走出困境的路徑，引導監理(lǐ)回歸其應有的發展方向。

1.2　社會輿論、慣性思維與監理(lǐ)事業發展的矛盾

曾經的計劃經濟，讓公衆在潛意識裏迷信國(guó)企的做大做強，進而影響到了整個社會的組織行為(wèi)。因此，業主招标更願意信任國(guó)企中擁有甲級資質(zhì)的監理(lǐ)企業；監理(lǐ)企業亦千方百計要跻身甲級資質(zhì)行列，即使已經改制民(mín)營，也一定要強調自己曾經的國(guó)企背景；從業人員擇業的首要取向自然也願意投奔這樣的企業。即使是出了質(zhì)量安(ān)全事故，處理(lǐ)起來，也往往是“國(guó)”“民(mín)”有别，甚至在“偶然”與“必然”的判斷方面，公衆也會自覺、不自覺地采取選擇性理(lǐ)解。扭曲的社會認知下的輿論氛圍和導向，孕育了一個完全畸形的行業和混亂不堪不可(kě)持續的市場——拒絕創業和挂靠經營。社會輿論持懷疑态度，行業内部同樣缺乏自信，監理(lǐ)地位逐漸淪落到工程咨詢業的末位。

1.3　落實十八屆三中全會公報關于簡政放權的精(jīng)神

黨的十八屆三中全會公報提出：“全面正确履行政府職能(néng)。進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理(lǐ)……直接面向基層、量大面廣、由地方管理(lǐ)更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理(lǐ)。”

有專家認為(wèi)，“傳統的行政管理(lǐ)的職責是控制，是管制，是行政命令，是絕對權威。而現代行政管理(lǐ)的職責是為(wèi)民(mín)衆提供公共服務(wù)，提供公共産品，是管理(lǐ)公共事務(wù)，而不是去具體(tǐ)管理(lǐ)企業和社會。傳統的行政管理(lǐ)重在效率、執行，而現代的行政管理(lǐ)重在服務(wù)。政府的職能(néng)就是提供公共服務(wù)，提供公平正義，為(wèi)社會發展營造寬松和諧的環境（國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)教研部主任劉峰《要減少行政管理(lǐ)的權力，增加老百姓的權利》，2013年11月12日人民(mín)網—時政頻道）”。

1.4　工程監理(lǐ)資格、資質(zhì)标準面臨改革關鍵時期

監理(lǐ)相關資格、資質(zhì)标準面世至今20多(duō)年，期間主要經曆了兩次曆史性的創制活動。第一次是從1992年～1997年，分(fēn)别以16、18号原建設部令和建監［1995］第737号、建監［1996］462号為(wèi)标志(zhì)，創建并固化了我國(guó)的工程監理(lǐ)資格、資質(zhì)标準的基本格局。第二次是2006年～2007年，以147、158号原建設部令和建市［2007］131号、建市［2007］190号為(wèi)标志(zhì)，在原有文(wén)件基礎上的修改和進一步完善，并延用(yòng)至今。

26年來，我國(guó)的工程監理(lǐ)資格、資質(zhì)管理(lǐ)制度從無到有，不斷探索，為(wèi)監理(lǐ)事業的發展提供了有力的支撐。與此同時，随着經濟社會的快速發展和監理(lǐ)實踐的充分(fēn)體(tǐ)驗，監理(lǐ)市場的供需矛盾和制度建設的滞後性也逐漸顯現，特别是監理(lǐ)企業資質(zhì)管理(lǐ)，由于缺乏旁系參照物(wù)，因而難以準确定位，一定程度上也形成了對監理(lǐ)事業發展的瓶頸。有必要對既有的制度、标準進行再一次的修訂和完善，以适應十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》的總體(tǐ)改革要求。

2  工程監理(lǐ)資格、資質(zhì)标準現狀

2.1  現行資格、資質(zhì)标準施行經驗

一是資質(zhì)标準具有良好、完整的框架結構，文(wén)字、術語形成範式，有利于類似文(wén)件編制的借鑒和傳承。二是現有的資格、資質(zhì)标準絕大部分(fēn)條款依然充分(fēn)顯示着其強盛的生命力，有着繼續規範和指導資格、資質(zhì)管理(lǐ)實踐的使用(yòng)價值。三是工程監理(lǐ)資格、資質(zhì)标準應該循着漸進式的在繼承基礎上的改進與完善的方向去研究與編制；既不是小(xiǎo)修小(xiǎo)補，也不是颠覆式的革命，而是實事求是穩步前行真正能(néng)夠有利于監理(lǐ)事業的發展和可(kě)持續。

2.2  現行資格考試報考條件不合理(lǐ)

現有注冊監理(lǐ)工程師總量不足，執業資格考試報考條件門檻高。我國(guó)的監理(lǐ)工程師報考條件，是在國(guó)務(wù)院建設主管部門規定的專業範圍内，按大專、本科(kē)、碩士、博士等不同學(xué)曆，分(fēn)别采取不同專業工作(zuò)年限的做法。其中的學(xué)曆并不區(qū)分(fēn)全日制還是業餘，有無學(xué)位證書。因此，部分(fēn)報考者的專業知識結構難以滿足注冊監理(lǐ)工程師的要求，将一定程度地影響其職業素質(zhì)。與此相反，一些通過實踐自學(xué)确有真才實學(xué)者卻又因為(wèi)沒有專業學(xué)曆證書而無法報考。

2.3  現行執業資格設置等級不合理(lǐ)

注冊監理(lǐ)工程師執業資格設置的單一層級與國(guó)情不相匹配。我國(guó)幅員遼闊，東西部地區(qū)經濟差異懸殊，項目衆多(duō)。注冊監理(lǐ)工程師一個标準行天下的結果，使監理(lǐ)市場的人員供需矛盾日顯突出，人才浪費現象嚴重。監理(lǐ)工程師發展沒有階梯式成長(cháng)的教育培訓機制，單一的高門檻讓年輕從業人員失去從業的動力。注冊監理(lǐ)工程師考試形式的單一也讓監理(lǐ)企業充斥着“缺乏實踐的注冊監理(lǐ)工程師”和“沒有執業資格的監理(lǐ)骨幹人員”。

2.4  行業内資格、資質(zhì)挂靠盛行

全國(guó)範圍内，注冊監理(lǐ)工程師數量與行業需求存在較大差距，由于企業資質(zhì)要求以注冊人員數量為(wèi)主，在監理(lǐ)企業升甲、保甲和建築大市場效應下，使本來就供不應求的監理(lǐ)市場更加劇了注冊監理(lǐ)工程師的稀缺，奇貨可(kě)居的情況下導緻人員挂靠盛行，執業資格貨币化現象泛濫。

由于資質(zhì)等級與工程等級挂鈎，一些企業資質(zhì)等級低于拟承接監理(lǐ)項目的等級，為(wèi)規避超資質(zhì)承接業務(wù)的違規行為(wèi)而采取挂靠。還有些具有一定接洽業務(wù)能(néng)力的個人，長(cháng)期挂靠在有資質(zhì)企業的名下從事監理(lǐ)經營活動。其資質(zhì)挂靠的本質(zhì)是“尋租”，對監理(lǐ)市場的正常經營有極大的危害，嚴重影響行業的信譽，影響監理(lǐ)事業的發展。

2.5  資質(zhì)序列設置不合理(lǐ)

資質(zhì)序列設置與前述“等級挂鈎”的綜合效應誤導監理(lǐ)事業發展。一是制度設計引導和鼓勵了監理(lǐ)企業一味的做大做強，以至形成甲級資質(zhì)多(duō)于乙、丙級這種倒金字塔式的非穩定結構形态。二是甲級資質(zhì)的業務(wù)經營範圍沒有下限，高資質(zhì)企業的鲸吞讓低資質(zhì)企業生存環境惡化。三是綜合資質(zhì)以五個專業甲級涵蓋所有其他(tā)專業，首先與國(guó)際上咨詢業“不涉獵不熟悉的業務(wù)”和“量力而行”的職業操守相悖。同時由于部門分(fēn)割，也讓綜合資質(zhì)企業無實質(zhì)性的實惠，徒具虛名。四是事務(wù)所資質(zhì)将工商行政的“企業性質(zhì)”混同于企業資質(zhì)，且限制其經營，以至名存實亡。

3  對策展望

3.1  強化資格管理(lǐ)，弱化資質(zhì)審批

根據十八屆三中全會關于簡政放權，深化改革的精(jīng)神及國(guó)際咨詢業的慣例，以适應工程建設行業發展和市場競争需要為(wèi)指導思想，強化資格管理(lǐ)，弱化資質(zhì)審批，編制并出台有利于人才成長(cháng)和發展，有利于提高人員綜合服務(wù)素質(zhì)，有利于最大限度遏制投機、杜絕資質(zhì)挂靠和執業資格貨币化的法規性标準。應以資格管理(lǐ)為(wèi)主要控制手段，以資質(zhì)審批為(wèi)管理(lǐ)輔助方法，逐步放開資質(zhì)條件限制。

3.2  優化執業資格報考條件

首先優化報考條件中的教育背景。我國(guó)加入《華盛頓協議》組織成為(wèi)預備會員，大學(xué)14個專業領域的認證及評估，為(wèi)國(guó)際咨詢工程師互認提供了可(kě)能(néng)，國(guó)務(wù)院建設主管部門和中國(guó)建設監理(lǐ)協會，應以通過認證及評估的學(xué)校和專業的學(xué)士學(xué)位作(zuò)為(wèi)監理(lǐ)工程師報考條件的基準。然後，在此基礎上根據不同學(xué)曆學(xué)位分(fēn)别确定不同的專業工作(zuò)年限。

其次優化報考條件中的專業實踐。國(guó)外對考取注冊工程師的實踐要求很(hěn)高，在美國(guó)成為(wèi)注冊工程師要經過4年實踐，在英國(guó)，要成為(wèi)注冊工程師必須從事3年以上的實踐。因此，報考的條件應該重視實踐的過程，建議除博士學(xué)位之外，在“具有工程技(jì )術或工程經濟專業學(xué)曆，從事工程咨詢、項目管理(lǐ)、工程監理(lǐ)等相關業務(wù)滿若幹年”的基礎上，增加“參加過省級監理(lǐ)協會舉辦的監理(lǐ)師培訓，并取得相應的崗位證書滿3年”的要求，最好這3年的工作(zuò)實踐還要在已注冊監理(lǐ)工程師的督導下進行，以強調其系統學(xué)習與“監理(lǐ)”工作(zuò)實踐的經曆。

最後優化報考條件中的職稱要求。現行報考條件要“具有工程技(jì )術或工程經濟專業中級職務(wù)，并任職滿3年”，讓本科(kē)畢業的考生要工作(zuò)8年方可(kě)報考，很(hěn)不利于監理(lǐ)企業的人才儲備與培養，更不利于監理(lǐ)行業的全面良性發展。建議在縮短專業工作(zuò)年限的同時，淡化職稱，把職稱條件從報考後移到注冊之前，将持有中級職稱證書作(zuò)為(wèi)注冊的條件之一，有利于調動工程技(jì )術人員的監理(lǐ)從業積極性。

3.3  優化執業資格等級劃分(fēn)

注冊監理(lǐ)工程師供不應求的矛盾，其執業資格設置的單一層級也是一個主要原因。無論項目大小(xiǎo)難易繁簡，對總監理(lǐ)工程師的要求均皆一緻，形成了監理(lǐ)人力資源配置的嚴重不均衡現象。借鑒國(guó)内的建築師、結構工程師和建造師，以及日本的建築師分(fēn)級序列，可(kě)以設想将注冊監理(lǐ)工程師的執業資格分(fēn)為(wèi)一級監理(lǐ)工程師和二級監理(lǐ)工程師兩個等級，或者參照英國(guó)的RICS，設為(wèi)監理(lǐ)工程師和資深監理(lǐ)工程師兩個等級。不同層次的監理(lǐ)工程師不僅可(kě)以滿足建築市場的不同需求，緩解監理(lǐ)人才市場供需矛盾，同時也有利于監理(lǐ)人才的成長(cháng)與發展，推動逐步完善監理(lǐ)行業的人才結構。

3.4  優化資質(zhì)序列、等級及專業劃分(fēn)

資質(zhì)序列、等級與專業劃分(fēn)的合理(lǐ)與否，在很(hěn)大程度上影響着監理(lǐ)市場的有序、規範與否。

已有的資質(zhì)序列中，綜合資質(zhì)華而不實形同雞肋；事務(wù)所資質(zhì)遭制度性限制發展，其資質(zhì)序列布局在引導、鼓勵監理(lǐ)企業做大做強之外，并不利于行業的結構形态。因此建議取消綜合資質(zhì)與事務(wù)所資質(zhì)。在取消綜合資質(zhì)與事務(wù)所資質(zhì)的前提下，資質(zhì)等級按現有标準的甲、乙、丙級劃分(fēn)。資質(zhì)挂靠問題的要害主要在于監理(lǐ)資質(zhì)與工程等級的挂鈎。要想予以根本性解決，可(kě)适當參考《工程咨詢單位資格認定辦法》（國(guó)家發展和改革委員會令第 29 号）國(guó)家發改委關于适用(yòng)《工程咨詢單位資格認定辦法》有關條款的通知(發改投資[2009]620号)，采取監理(lǐ)資質(zhì)與工程等級不挂鈎，而與經營地域挂鈎的方式。

國(guó)際上對咨詢業基本上都是講求企業的品牌、業績，注冊工程師資格和從業經曆，并無“資質(zhì)”一說。我們的資質(zhì)專業越多(duō)，細分(fēn)程度越高,企業進入市場的成本就越高，并不符合市場經濟的規律。再則，客觀上監理(lǐ)企業的服務(wù)能(néng)力應該依據“人”的資格去确定。從經濟學(xué)角度來看，資格專業類似于必需品，資質(zhì)專業類似于奢侈品，增加必需品供應，減少奢侈品，于供需雙方應該具有實質(zhì)性的實惠。由此建議弱化資質(zhì)，在原有十四項資質(zhì)專業的基礎上适當歸并。

3.5  完善制度設計，增強行業自治，落實政府監管

資格、資質(zhì)标準的研究當從完善制度設計入手，制定形成一個基于行業自治，利于行業發展，發揮市場作(zuò)用(yòng)，便于政府監督管理(lǐ)的标準。

增強監理(lǐ)行業的“行業自治（即自主治理(lǐ)）”，行業協會在經濟領域中作(zuò)為(wèi)公共治理(lǐ)的主體(tǐ)，參與公共事務(wù)的管理(lǐ)和公共服務(wù)的提供，首先表現為(wèi)行業自律。提高和完善監理(lǐ)行業的自我治理(lǐ)水平，而非政府的壓力，是監理(lǐ)事業良性發展的基礎。

多(duō)元治理(lǐ)結構下，政府把主要精(jīng)力放在立法（制度建設）、服務(wù)與監督等宏觀層面，與行業協會在各自的職能(néng)範圍内一道共同承擔提供公共産品的任務(wù)。以實現真正意義上的完善制度設計，增強行業自治，落實政府監管。

4  結  語

本文(wén)對監理(lǐ)行業資格、資質(zhì)标準進行研究，分(fēn)析歸納了我國(guó)現行資格、資質(zhì)标準存有的問題，提出了優化報考條件、執業資格等級劃分(fēn)、資質(zhì)序列與資質(zhì)等級和資質(zhì)專業劃分(fēn)等建議。除此之外還從宏觀的角度，提出強化資格管理(lǐ)，弱化資質(zhì)審批，完善制度設計，增強行業自治，落實政府監管的合理(lǐ)化建議。

總結經驗教訓，通過反思研究，從中找出資格、資質(zhì)施行與管理(lǐ)實踐中有利于監理(lǐ)事業總體(tǐ)發展、有助于監理(lǐ)企業生存環境的改善和監理(lǐ)人才的成長(cháng)，從而能(néng)夠惠及建設項目業主方面的成功政策條文(wén)和精(jīng)神，将其傳承并發揚光大。同時也要将與其相反的，阻礙或不利于監理(lǐ)事業總體(tǐ)發展的教訓，予以明确指出。争取真正意義上的全面深化監理(lǐ)行業體(tǐ)制改革。