工程咨詢行業的管理(lǐ)職能(néng)一直以來在國(guó)家發改委，工程咨詢的定義也因此由發改委認定。從1984年到2017年，發改委（國(guó)家計委）在33年内發布了十多(duō)個有關工程咨詢的文(wén)件：1984年出台的第一個文(wén)件認為(wèi)工程咨詢是設計的拓展和延伸（此時工程設計歸發改委的前身，當時的國(guó)家計委主管）；1998年提出為(wèi)固定資産投資全過程服務(wù)的咨詢設計服務(wù)體(tǐ)系；2001年參考國(guó)際上對工程顧問的解釋提出工程咨詢包括8個方面内容；2010年宣布與菲迪克FIDIC一緻。2017年9月《國(guó)務(wù)院關于取消一批行政許可(kě)事項的決定國(guó)發〔2017〕46号》，取消了由發改委實施的工程咨詢單位資格認定。随即發改委出台了《工程咨詢行業管理(lǐ)辦法》，重新(xīn)明确了工程咨詢的服務(wù)範圍，對咨詢服務(wù)單位實行告知性備案管理(lǐ)。

在此之前發改委的文(wén)件，工程咨詢服務(wù)範圍包括宏觀和微觀兩個層面共七大類。宏觀層面有規劃咨詢、項目前期咨詢、評估咨詢，微觀層面是指為(wèi)工程項目提供決策實施和管理(lǐ)提供智力服務(wù)的，包括工程設計、招标代理(lǐ)、工程(設備)監理(lǐ)和工程項目管理(lǐ)。最新(xīn)發布的《工程咨詢行業管理(lǐ)辦法》則歸為(wèi)四大類：

（一）規劃咨詢：含總體(tǐ)規劃、專項規劃、區(qū)域規劃及行業規劃的編制；（二）項目咨詢：含項目投資機會研究、投融資策劃、項目建議書（預可(kě)行性研究）、項目可(kě)行性研究報告、項目申請報告、資金申請報告的編制、政府和社會資本合作(zuò)（PPP）項目咨詢等；（三）評估咨詢：各級政府及有關部門委托的對規劃、項目建議書、可(kě)行性研究報告、項目申請報告、資金申請報告、PPP項目實施方案、初步設計的評估，規劃和項目中期評價、後評價，項目概預決算審查，及其他(tā)履行投資管理(lǐ)職能(néng)所需的專業技(jì )術服務(wù)；（四）全過程工程咨詢：采用(yòng)多(duō)種服務(wù)方式組合，為(wèi)項目決策、實施和運營持續提供局部或整體(tǐ)解決方案以及管理(lǐ)服務(wù)。事實上是将原來的微觀層面整體(tǐ)歸類為(wèi)“全過程工程咨詢”。

住建部在去年3月發布的征求意見稿中對全過程工程咨詢的定義是：對工程建設項目前期研究和決策以及工程項目實施和運行（或稱運營）的全生命周期提供包含設計和規劃在内的涉及組織、管理(lǐ)、經濟和技(jì )術等各有關方面的工程咨詢服務(wù)。而在兩部委的聯合征求意見稿中的說法是“在項目決策和建設實施兩個階段，着力破除制度性障礙，重點培育發展投資決策綜合性工程咨詢和工程建設全過程咨詢”，将住建部理(lǐ)解的全過程拆分(fēn)為(wèi)了項目決策和建設實施兩個階段，前者發展“綜合性工程咨詢”，後者才提“全過程工程咨詢”。

這便是為(wèi)什麽會有兩個征求意見稿出台的背景，後者其實是對前者的否定，而且住建部也承認了這種解釋。多(duō)年來由于管理(lǐ)分(fēn)工而造成的條塊分(fēn)割一直是工程咨詢行業發展的阻礙，原本以為(wèi)“全過程”會成為(wèi)解決問題的突破口，然而，發改委隻簡單地以“重新(xīn)歸類”的方式，一記“化骨綿掌”，一切回歸原點。

在兩大部委的意見明确之後，全過程在“建設實施”階段的主要矛盾變成“資質(zhì)管理(lǐ)造成的企業業務(wù)範圍單一和全過程所需要的綜合資質(zhì)及全面服務(wù)能(néng)力”之間的矛盾。當下，設計單位和監理(lǐ)單位包括造價咨詢、招标代理(lǐ)等企業都提出要向全過程工程咨詢轉型，但業務(wù)能(néng)力相對全面的還是設計和監理(lǐ)。40個試點單位中有2家勘察單位，16家監理(lǐ)單位，其餘的都是設計企業。從中也能(néng)看出一些傾向性。

全過程咨詢是由設計牽頭向上下延伸還是監理(lǐ)牽頭設計分(fēn)包？這裏其實有涉咨詢的廣義和狹義的概念，廣義的咨詢，包含技(jì )術咨詢、經濟咨詢和管理(lǐ)咨詢等，而狹義的工程咨詢概念，與一些省市将監理(lǐ)、造價、招投标等協會合并成為(wèi)“工程咨詢協會”相一緻，其核心是“項目管理(lǐ)”，其中并不包括設計技(jì )術服務(wù)。

就在“全過程”的概念被提出之前，2016年底江蘇省發布了《關于推進工程建設全過程項目管理(lǐ)咨詢服務(wù)的指導意見》，2017年3月上海市發布《關于進一步加強本市建設工程項目管理(lǐ)服務(wù)的通知》，其中提到的項目管理(lǐ)包括工程項目前期策劃、項目設計、施工前準備、施工、竣工驗收和保修等全過程或若幹階段的項目管理(lǐ)服務(wù)，基本等同于全過程工程項目管理(lǐ)。為(wèi)此，上海到目前為(wèi)止都沒有再出台關于全過程咨詢的指導文(wén)件，因為(wèi)管理(lǐ)部門認為(wèi)兩者基本一緻，沒有必要為(wèi)了一個新(xīn)的名詞而重新(xīn)出台一套政策。

如此來看，對于全過程工程咨詢有兩種理(lǐ)解方式，一種是全過程項目管理(lǐ)，一種則是設計+項目管理(lǐ)。

未來随着模式的成熟，無論什麽樣的企業隻要有能(néng)力都可(kě)以做全過程咨詢服務(wù)，但在目前的限制條件之下，監理(lǐ)和設計誰更适合來牽頭，而各自的優勢又在哪裏？

早在1999年《關于加快勘察設計單位體(tǐ)制改革的若幹意見（101号文(wén)）》中就提出，勘察設計單位要加快與國(guó)際工程咨詢業接軌的步伐,由單一功能(néng)的設計院向為(wèi)建設項目全過程提供各種咨詢服務(wù)的工程公司。之後又提出設計單位要積極創建國(guó)際型工程公司、國(guó)際工程咨詢公司，大力發展建設項目總承包和項目管理(lǐ)。設計單位尤其是大型的工程設計單位早已具備了以設計為(wèi)主導的工程總承包和全過程工程咨詢服務(wù)能(néng)力。“以設計為(wèi)主導”的全過程咨詢，也是國(guó)際通行的模式。

另一方面，自1988年推行監理(lǐ)制度以來，國(guó)家一直在引導監理(lǐ)單位向工程咨詢和項目管理(lǐ)模式發展，事實上原建設部1989年發布的《建設監理(lǐ)試行規定》對監理(lǐ)業務(wù)的職責範圍與當下對全過程工程咨詢的業務(wù)範圍基本一緻，分(fēn)為(wèi)建設前期、設計階段、施工招标階段、施工階段和保修階段。“曆史總是驚人的相似”——1995年，原建設部和原國(guó)家計委聯合印發《工程建設監理(lǐ)規定》廢止了原建設部發布的《建設監理(lǐ)試行規定》，工程建設監理(lǐ)的主要内容被描述為(wèi)“控制工程建設的投資、建設工期和工程質(zhì)量；進行工程建設合同管理(lǐ)，協調有關單位間的工作(zuò)關系”，監理(lǐ)的職能(néng)被大大減化。如此看來，監理(lǐ)單位提出要職能(néng)“回歸”，大力發展“以大中型監理(lǐ)單位為(wèi)主導，勘察設計企業為(wèi)支持的全過程工程咨詢服務(wù)”似乎也“名正言順”。

其實設計和監理(lǐ)各有優勢。設計是工程建設的靈魂，起着先導作(zuò)用(yòng)，它引導其他(tā)工程咨詢業務(wù)的進行，對于充分(fēn)發揮投資效益、實現項目全生命周期的增值起着關鍵作(zuò)用(yòng)。而且，在國(guó)際上，建築設計公司通常向業主提供從項目前期至設計全程（含策劃、方案、招标圖、施工圖等）、招投标、施工監理(lǐ)等“一條龍”的全過程工程咨詢服務(wù)，這也是與UIA國(guó)際建協對建築師職業責任的界定相一緻。因此可(kě)以理(lǐ)解為(wèi)全過程工程咨詢在建築設計領域即是“建築師負責制”。

監理(lǐ)單位的優勢在于監管主體(tǐ)定位，除了施工監理(lǐ)之外，大中型的監理(lǐ)企業還開展了項目管理(lǐ)、工程代建等業務(wù)，具有對建設項目工程管理(lǐ)的人才和能(néng)力，機構設置完備，有完善的項目管理(lǐ)體(tǐ)系、質(zhì)量安(ān)全管理(lǐ)體(tǐ)系等，在控制工程投資、質(zhì)量和安(ān)全，協調工程進度等作(zuò)用(yòng)方面，具有先天的優勢。

各自的優勢很(hěn)明顯，但也各有缺陷。設計企業技(jì )術服務(wù)能(néng)力強但普遍缺乏項目管理(lǐ)人才，不過，多(duō)年的項目管理(lǐ)和設計總包管理(lǐ)也為(wèi)設計單位培養了一批複合型人才。如果建築師負責制能(néng)盡快推行，成為(wèi)常态，專業設計人員具備管理(lǐ)能(néng)力，那麽設計單位必然是全過程工程咨詢服務(wù)的理(lǐ)想提供者。監理(lǐ)企業管理(lǐ)能(néng)力強，但要同時具備設計能(néng)力幾乎是要“轉身”而不是轉型。

而實際操作(zuò)層面是否需要一個企業具備所有能(néng)力，其實也有不同的看法。

自從工程總承包相關政策出台之後，設計施工聯合體(tǐ)的總承包算不算真正意義上的“總承包”有不少争議，而“全過程”是将每個珠子串聯起來的線(xiàn)還是“項鏈”本身？其中包括不包括設計？如何組織才不是“碎片化”？聯合體(tǐ)是否算“拼接”？幾家可(kě)以組成聯合體(tǐ)？一家牽頭，其他(tā)環節能(néng)否分(fēn)包或是轉委托？

所謂“碎片化”是指“鐵路警察各管一段”，工程實施各個環節由設計、造價咨詢、招标代理(lǐ)、監理(lǐ)等機構各自獨立執行，相互之間缺乏聯動。住建部的征求意見稿中明确“可(kě)由一家具有綜合能(néng)力的工程咨詢企業實施，或可(kě)由多(duō)家具有不同專業特長(cháng)的咨詢企業聯合實施”，并鼓勵“聯合經營、并購(gòu)重組”。而有不少專家認為(wèi)，實施過程中如果将設計、造價、招标、監理(lǐ)企業進行簡單“整合”，很(hěn)可(kě)能(néng)演化為(wèi)“碎片化”咨詢的“拼接”，也達不到“全過程”的初衷。

8個試點省市出台的指導意見各不相同。目前明确允許分(fēn)包的地區(qū)有：福建、廣東、廣西和江蘇。明确允許聯合體(tǐ)投标的地區(qū)有：福建、四川、廣西和江蘇。四川和廣西僅允許由兩家企業組成的聯合體(tǐ)。福建和四川省在全過程工程咨詢服務(wù)的範圍中都提到了設計服務(wù)。四川省在委托方式中也提到了“依法應當進行招标的項目，當實行全過程工程咨詢服務(wù)管理(lǐ)時，隻需對勘察設計、工程監理(lǐ)其中一項進行招标即可(kě)，其他(tā)咨詢服務(wù)可(kě)直接委托給同一家咨詢單位”。福建省也提到“經過依法發包的全過程工程咨詢服務(wù)項目，不再另行組織規劃、可(kě)研、評估、勘察、設計、監理(lǐ)、造價等單項咨詢業務(wù)招标。接受委托的全過程工程咨詢服務(wù)單位可(kě)以是一個單位”，因此福建和四川省都允許承接全過程工程咨詢業務(wù)的企業承擔同一項目的設計，但不能(néng)承擔施工和材料設備供應。

其中廣東提出“1+N”模式，“1”是指全過程工程項目管理(lǐ)（必選項），“N”則指各階段。而服務(wù)計費也采取“1+N”疊加計費模式。從目前的實踐來看，尤其在建築類項目中，這種方式在實現中更容易操作(zuò)。比如上海同濟工程咨詢有限公司提出的“1+X”服務(wù)模式，就是以項目管理(lǐ)為(wèi)統領，牽頭其他(tā)階段的技(jì )術和服務(wù)，與廣東提出的“1+N”模式基本同義。但是這種模式是否與國(guó)際接軌，而以“設計為(wèi)主導”又如何體(tǐ)現？

也有專家認為(wèi)，“1+N”的“糖葫蘆式”模式并沒有脫離“項目管理(lǐ)”的認知框架，各種專業咨詢之間仍然是離散的，甚至于加劇了“碎片化”，還增加了一個利益群體(tǐ)，不但不能(néng)節約造價，業主還要多(duō)支付集成管理(lǐ)費。即使這個“1”是指“設計”，也不是真正的“全過程”。

盡管還有很(hěn)多(duō)問題“說不清”，也因此大家都能(néng)積極争取，比如最近造價咨詢行業就提出，全過程工程咨詢的核心是通過整合與集成構成“管理(lǐ)創造價值”的過程，因此以投資控制為(wèi)核心的全過程咨詢服務(wù)，從成本管理(lǐ)向投資控制和價值工程方面拓展，具備得天獨厚的優勢。每類企業都能(néng)從中看到機會、找到佐證其優勢的“理(lǐ)論依據”、能(néng)“蹭熱度”的政策就是一個好政策。期望通過企業的不斷實踐，從項目實操層面不斷跨越一個個障礙，從而實現真正的與國(guó)際接軌的“全過程”。